n°17
 

Editorial

Le mot de Pastèle Soleille, sous-directrice de la qualité du cadre de vie au Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales

Le PLUi, lieu de rencontre stratégique pour les politiques publiques et les projets opérationnels


Le 11 juin 2019 s’est déroulé à Lisieux-Normandie l’événement phare de l’année pour le Club PLUi. C’est en effet dans cette agglomération qu’a eu lieu "l’arrivée du Tour de France des PLUi", aboutissement d’un parcours d’un an à la rencontre des territoires pionniers en matière de planification intercommunale. Le plan local d’urbanisme intercommunal a fait ses preuves et convainc toujours plus de territoires : 47% des EPCI sont désormais compétents en matière de PLU, ce qui représente 40,2 millions d’habitants concernés. 667 PLUi sont en élaboration ou d’ores et déjà opposables. C’est pour valoriser ces démarches locales et guider, par l’exemple, les élaborations de PLUi en cours, qu’est né l’an dernier le Tour de France des PLUi. Cette nouvelle édition de la lettre d’info du Club vous propose de revivre les moments forts de la journée d’arrivée du Tour et de (re)découvrir les bonnes pratiques des 15 collectivités étapes.

La journée avait pour fil rouge "l’urbanisme de projet", à l’encontre des idées reçues selon lesquels planification et projet appartiennent à deux planètes distantes. Les témoignages des collectivités et des différents professionnels de l’urbanisme qui se sont succédé lors de cette journée ont mis en évidence que le PLUi était une chance pour structurer les choix d’aménagement en rassemblant la variété des enjeux et des points de vue. En cela, il constitue une arme indispensable de l’arsenal à mobiliser pour faire face, entre autres, aux problèmes de dévitalisation territoriale ou les anticiper. Le choix du lieu d’accueil de cet événement national - dans la commune normande de Mézidon, près de Lisieux - a mis un coup de projecteur sur l’équilibre à établir entre les centralités d’un territoire, sur le dialogue à mener entre élus pour se mettre d’accord sur une armature territoriale qui permettra de guider les investissements (équipements, logements, transports…) pour optimiser les effets sur le reste du territoire.

Le lien entre planification et projet est par nature extrêmement ténu : mener ces deux chantiers sans les faire dialoguer, fait prendre le risque que des efforts importants n’aient qu’une faible portée pour les populations. L’introduction de la journée événement a été confiée à David Lestoux, spécialiste de l’attractivité des territoires, qui a pointé du doigt la perte de polarité multifonctionnelle des centres-villes et le manque de vision à 360° de ces fonctions que peut justement permettre d’apporter l’élaboration d’un PLUi. Parmi les nombreuses bonnes pratiques évoquées lors des débats qui se sont succédé ensuite au fil de la journée, ont été explorés la manière dont les acteurs du projet peuvent collaborer à l’élaboration d’un PLUi plus opérationnel ; les liens à établir entre PLUi et stratégie foncière ; l’appui que peuvent apporter la dynamique et le référentiel EcoQuartiers ; ou encore le fil d’Ariane que peut constituer l’enjeu de transition énergétique pour un PLUi, du diagnostic à la règle.

Avant de vous souhaiter une bonne lecture, je souhaite remercier vivement l’ensemble des élus, techniciens, agences d’urbanisme, CEREMA, professionnels de l’aménagement d’horizons divers, qui ont participé au succès du Tour de France et de l’événement d’arrivée du 11 juin.

Le Tour de France en bref

Le Tour de France des PLUi est une démarche novatrice de partage des expériences locales de PLUi. Pour cette première édition 2018-2019, le Tour de France des PLUi a exploré au cours de 9 étapes thématiques les bonnes pratiques d’une quinzaine de territoires pionniers en matière de PLUi.

Concrètement, ces étapes ont donné lieu à des dossiers thématiques, à des vidéos de témoignages d’élus et de techniciens, et à des « carnets de marche », réalisés par l’écrivain Olivier Bleys dans l’Eurométropole de Strasbourg et dans l’agglomération de Lisieux Normandie. L’ensemble de ces productions sont à découvrir sur le site du Club PLUi. Nous espérons qu’elles nourriront vos travaux techniques et qu’elles inspireront vos élus.

Notre grand témoin David Lestoux, nous parle de la revitalisation urbaine et des coeurs de ville de demain

« Si on veut revitaliser, on a besoin d’avoir un projet. Ce n’est pas la règle qui fait le projet, c’est le projet qui fait la règle »

Pour introduire les débats, David Lestoux (Lestoux et Associés) est venu poser quelques grands repères en matière de dévitalisation urbaine. Face à cet enjeu, l’expert en stratégie territoriale a également souligné le rôle que la planification pouvait jouer – à condition qu’on la mobilise ! – pour traiter ou anticiper un mal aux multiples symptômes et donner de l’intelligence aux investissements.

La vacance commerciale en centre-ville est passée de 6% en 2010, à 13% en 2017 (Des estimations sont publiées par Procos et par l’Institut pour la Ville et le Commerce). L’augmentation rapide de la production de mètres carrés de commerce est souvent incriminée. Intense depuis 2008, cette croissance est en effet 6 à 7 fois supérieure à celle de la population, qui consomme par ailleurs de moins en moins dans les centres.
Sans exclure cette forte production de surface commerciale des causes de la vacance, David Lestoux suggère d’adopter une analyse plus large. Il souligne le très fort impact de la dilution des fonctions polarisantes, autrement dit de l’éparpillement territorial des services, équipements, et de l’offre de logements et d’emplois, alors qu’au contraire, la concentration de ces fonctions dans les polarités urbaines est nécessaire à l’attractivité de ces dernières. Beaucoup de centres médicaux ont par exemple été construits en périphérie, voire en dehors des villes. Et le commerce n’est pas seul à souffrir de ces choix d’aménagement : dispersé, l’habitat accuse lui-aussi des forts taux de vacance, atteignant parfois 20 à 25%. Dans le cadre d’un PLUi, le travail sur l’armature urbaine offre l’occasion pour les élus de se mettre d’accord pour concentrer les investissements sur les lieux rayonnants. Ainsi, se tisse un lien très fort entre planification et projets.

« Pour revitaliser un territoire, il faut un véritable urbanisme de projet »

Pour pallier à cette dispersion de fonctions dévitalisante pour les centres-villes, David Lestoux propose d’arrêter de mener les réflexions stratégiques thème par thème et suggère d’adopter au contraire une vision à 360°. Le bon réflexe ? Travailler un projet de revitalisation territoriale en réunissant 4 fonctions polarisantes : la fonction économique, pour conserver en centre-ville des fonctions d’emploi et d’échange ; la fonction identité, qui permet de créer un attachement et un sentiment de fierté ; la fonction habitat, pour proposer une offre de logement adaptée ; et la fonction services qui garantit la réponse aux besoins non-marchands des habitants. En d’autres termes, il s’agit de ne pas appréhender les problématiques du centre-ville uniquement à travers le prisme du commerce. Ou encore, après des décennies d’absence de ce sujet dans les politiques publiques, de se garder d’investir la question de l’aménagement commercial en oubliant que l’intensité urbaine résulte d’un équilibre entre plusieurs fonctions et qu’on ne peut aborder le commerce sans stratégie de peuplement, de mobilité, d’emplois. En cela, le PLUI fait figure de garde-fou.

Pour intervenir sur la revitalisation urbaine, le volet règlementaire du PLUi propose également des outils très pertinents. Il permet de promouvoir des périmètres de mixité fonctionnelle ou des périmètres de centralité en combinant différents thèmes : le commerce, l’accès au numérique, la mobilité, les typologies d’habitat, ou encore les équipements de santé. Il donne la possibilité de privilégier les centralités en tant que localisations préférentielles du commerce en s’appuyant sur la réutilisation des espaces libérés, l’interdiction du commerce de flux, la limitation de la consommation d’espace en périphérie, la définition de principes de conditionnalité entre centre-ville et périphérie ou encore de définir des typologies interdites hors centralités. Le PLUi permet aussi d’intervenir sur une meilleure prise en compte de la spécificité de l’habitat en centralité ou sur la localisation des équipements structurants.

Les PLUi réalisés à La Rochelle Agglo, Morlaix Communauté ou encore au Grand Angoulême, ont posé le sujet de la revitalisation urbaine sans y associer de règles contraignantes. Dans ces PLUi, l’élaboration d’une OAP centralité, multifonctionnelle (commerce, typologie d’habitat, équipements structurants, mobilités, accès au numérique), a nécessité des techniciens qu’ils identifient ensemble les fonctions adéquates pour les centres et guident les projets urbains qui y verront le jour. A La Rochelle, l’OAP souhaite revitaliser en partant des équipements médicaux, dont le PLU a été l’occasion de décider qu’ils ne pourraient être déportés à l’extérieur de la ville (un débat sur le déplacement de l’hôpital en périphérie pour en faciliter l’accès avait montré qu’il aurait fallu le remplacer par 3 000 habitants). L’OAP centralité préconise aussi un habitat collectif et des commerces de moins de 300 m² de surface. L’idée est de protéger la centralité, en allégeant et simplifiant la règle, fruit d’un juste équilibre entre contrainte et ouverture. Ces exemples montrent que la règle sur le linéaire commercial n’est pas l’outil unique que propose le PLUi en matière de revitalisation urbaine.

Ces expériences de PLUi mettent aussi en évidence l’intérêt de disposer d’une opportunité foncière pour entrevoir un projet et donc imaginer la règle. De fait, stratégie foncière et élaboration du document d’urbanisme trouvent un bénéfice à être conduits en parallèle.

Enfin, notre grand témoin suggère de s’inspirer du « center first » anglais (Institué par le National Planning Policy Framework, le "Sequential test" britannique oblige les projets d’implantation locale à passer une série de tests avant finalisation). Tous les projets commerciaux sont prioritairement fléchés vers un périmètre de centralité multifonctionnel. Densification et renouvellement urbain sont les premières options à considérer pour tout porteur de projet. Pour s’installer ailleurs, il faut justifier de l’épuisement des capacités foncières de la centralité et fournir une analyse d’impact (« Impact test » dont l’objet est d’évaluer les impacts négatifs potentiel du projet sur les équilibres locaux à 5 ou 10 ans).

Planifier la revitalisation : quelques bonnes pratiques à retenir

Définir des périmètres de centralité

  • Identifier les disponibilités foncières dans la ville, et disposer d’un état des capacités de densification
  • Etablir une gouvernance transversale entre planificateurs et techniciens du projet, et entre praticiens des différentes thématiques (habitat, services et équipements, commerces, développement économique, patrimoine et culture…)
  • Encourager et sécuriser l’investissement en cœur de ville, s’inspirer pour cela du « center first » anglais.

David Lestoux préconise aussi de se référer à un triptyque qu’il juge essentiel : l’affirmation d’un projet, la protection du cœur de ville et la mobilisation des acteurs.

Quels leviers mobiliser pour construire un projet de territoire fédérateur et opérationnel ?

« Essayons de créer de la ville pour faire venir le commerce : sans urbanité il n’y aura pas de commerce » (Patrice Duny)

Animée par Nathalie LEGLISE (Cerema), une première table-ronde a réuni les acteurs de deux étapes du Tour de France des PLUi.

Témoin de l’étape « Projet de territoire », Michel LEROUX, président de la communauté de communes Pont Audemer-Val de Risle a rappelé l’importance du projet politique, en constante évolution, qui accompagne le passage à l’action. L’élaboration d’un tel projet nécessite d’aller à la rencontre des habitants avec une approche pédagogique qui, d’une part, dégage les complémentarités des territoires, et qui, d’autre part, valorise les services que peut apporter au reste du territoire la centralité principale, en l’occurrence Pont Audemer.

Territoire de l’étape « Association des habitants », la communauté de communes du Pays de Lumbres a mobilisé 3 000 participants pour l’élaboration du PLUi et recueilli 10 000 contributions. Son directeur de l’aménagement, de l’urbanisme et du développement du territoire, Tanguy Beuzelin, a ainsi souligné le véritable potentiel de la concertation. Les habitants ont été associés aux phases réglementaires avec l’aide d’un bureau d’études spécialisé dans l’animation et la concertation.

Comment le PLUi peut-il être vecteur de revalorisation de l’ensemble de l’intercommunalité?

Un débat animé par Laëtitia Boithias (Cerema) a rassemblé planificateurs et techniciens de l’urbanisme opérationnel de différents territoires. Avant d’aboutir à un document, le PLUi est d’abord un processus de travail collectif. Il est la preuve que l’on peut apporter des réponses opérationnelles à la revitalisation des territoires en rassemblant les acteurs de la planification et les acteurs du projet.

Jessy Oukoloff, directeur de l’Agence d’Urbanisme de la Région du Havre, a expliqué qu’il était possible de remporter l’adhésion des élus à un projet en considérant les potentialités touristiques d’un territoire grâce à un regard tourné vers l’extérieur. Le concept d’espaces de vie a été déployé à Lisieux pour imaginer une revitalisation qui concernerait l’ensemble du territoire. Un point de vue réaffirmé par Corentin Macé, chef de projet de l’agglomération Maubeuge Val de Sambre, qui a souligné l’importance de prendre du recul et de considérer l’intercommunalité comme un tout et non pas comme une somme d’intérêts particuliers.

Il est donc nécessaire d’accompagner les élus, comme l’a expliqué Leslie Chaze, chargée de mission développement durable, urbanisme et Gemapi, de Territoires Conseils (guichet unique de la Caisse des Dépôts et Consignations). Le projet global doit être le fil conducteur mais il faut aussi veiller au bon déroulement de grands chantiers comme celui de la gouvernance, de la cartographie et de la concertation. Enfin, Laëtitia Deneux, Directrice Générale Adjointe des Services « Grands Projets Urbains Lisieux 2025 » de la Ville de Lisieux a partagé des exemples de son territoire pour illustrer ces idées.

Le PLUi constitue un levier pour réguler la concurrence entre les différentes centralités, le commerce est un outil puissant pour dynamiser le centre-ville mais il ne peut être abordé hermétiquement : il faut intégrer cette thématique dans une stratégie territoriale globale dans laquelle l’habitat, les déplacements, l’emploi sont coordonnés. Patrice Duny, Directeur de l’Agence d’Urbanisme de Caen Normandie Métropole a aussi développé l’idée que le commerce est une résultante du dynamisme mais n’est pas une de ses causes. Pour que les habitants aient envie de revenir en centre-ville, il faut que les services publics, culturels, administratifs ou de santé y soient encore.

« Essayons de créer de la ville pour faire venir le commerce : sans urbanité il n’y aura pas de commerce »

Face à la perte de vitesse de certains centres-villes, des mesures comme le programme gouvernemental Action Cœur de Ville ont été prises pour lancer un processus de redynamisation. Pour être durablement efficaces, il est utile que les plans d’actions thématiques ou sectoriels s’articulent et s’inscrivent dans le long terme. En les faisant cohabiter sous l’égide d’une stratégie globale, le PLUi est un moyen de renforcer l’impact de ces démarches. Héloïse Deffobis, Cheffe du service aménagement et habitat et référente Action Cœur de Ville de la DDTM du Calvados, a rappelé que de nombreux programmes cohabitent avec Action Cœur de Ville et doivent être vus comme complémentaires. Pour donner du sens à cette complémentarité, l’élaboration d’un PLUi doit être envisagé comme un travail partenarial.

Comment planifier l’aménagement durable de demain?

Dans la dernière table-ronde de la journée, animée par Nathalie PITAVAL, CEREMA, Corentin Mace (Maubeuge Val de Sambre) a souligné combien le climat et l’urgence écologique sont des défis pour les collectivités, dans un contexte social et territorial d’aggravation des inégalités. Là encore, c’est sous l’égide du PLUi que peuvent être conciliés des enjeux de natures différentes. Cela suppose de mettre en évidence les impacts des choix d’aménagement sur le bien-être des populations et de donner à voir, en usant de tous les moyens pédagogiques, les passerelles entre les thèmes sociétaux et environnementaux. Les élus sont les premiers à convaincre, car ils devront ensuite eux-mêmes l’expliquer aux habitants et aux acteurs économiques. La forme de la ville aura des conséquences sur le long terme, et les difficultés sociales obligent les villes et les collectivités à se réinventer à travers le PLUi.

Pour répondre à ces mutations sociales, économiques et environnementales, Lara Tobin, cheffe du bureau de l’aménagement opérationnel au Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, a mis en évidence la manière dont la démarche EcoQuartier peut avoir un effet de levier sur les projets de territoires : « L’objet d’un EcoQuartier est justement d’être un lieu d’essai ».

Dany Targat, vice-président délégué à l’aménagement de l’espace de l’Agglo Lisieux Normandie a complété ces constats en ajoutant qu’un grand nombre de changements, portés par les aspirations des citoyens, sont déjà visibles dans les pratiques urbaines. Par exemple, le télétravail se développe, ce qui n’est qu’un des nombreux facteurs qui influe sur les mobilités et donc la fréquentation des centralités. Pour ne pas avoir à repenser les espaces à chaque fois qu’une innovation intervient, le PLUi permet d’anticiper en adoptant une vision prospective du développement du territoire.

Les dernières publications du Club PLUi

« Parlez-nous de votre PLUi » : découvrez les meilleures vidéos !

Elus, techniciens, bureaux d’études ont partagé en vidéo leurs expériences de PLUi et les ont envoyées au Club PLUi. Découvrez les témoignages de la communauté urbaine de Dunkerque, de l’agglo Pau Béarn Pyrénées, et du Grand Poitiers sur le site du Club PLUi. Bravo et merci à ces territoires !
N’hésitez pas à vous servir de ces courts témoignages vidéos pour mobiliser vos équipes projet et lancez vos PLUi !

Les étapes finales du Tour de France des PLUi

L’exploration réalisée lors de cette première édition du Tour s’achève. Retrouvez les dossiers thématiques, les vidéos de témoignage des élus, et les carnets de marche de l’écrivain Olivier Bleys.

  • Étape 7 – Revitalisation urbaine, à partir de l’expérience de la CA de Lisieux-Normandie (14)
  • Étape 8 – Offre de logements en milieu métropolitain, à partir des bonnes pratiques de l’EuroMétropole de Strasbourg
  • Étape 9 – Offre de logements en milieu rural, à partir de la communauté de communes Canaux et Forêts en Gâtinais.

Une nouvelle Foire aux Questions (FAQ) juridiques et de procédure a été publiée en juillet 19. Elle est à votre disposition sur le site du Club PLUi, rubrique FAQ et éclairages juridiques : www.club-plui.logement.gouv.fr

Les prochains rendez-vous du Club PLUi

18 septembre 2019 - Club Nouvelle Aquitaine
La prochaine réunion du Club PLUi Nouvelle Aquitaine aura lieu le 18 septembre.
17 octobre 2019 - Club Auvergne-Rhône-Alpes
La prochaine journée du Club Auvergne-Rhône-Alpes aura lieu à Grenoble, et sera consacrée à une journée "bilan" sur le PLUi. Inscriptions : club-plui-ara@developpement-durable.gouv.fr
17 octobre 2019 - Club Normandie
La prochaine journée du Club PLUi Normandie aura lieu à Verneuil d’Avre et d’Iton (Eure), et sera consacrée à la thématique « Espaces mutables : de quoi parle-t-on? ». Inscriptions : francois.anfray@developpement-durable.gouv.fr
5 novembre 2019 - Club Bretagne
La prochaine journée du Club PLUi Bretagne aura lieu à la Maison des Associations de Rennes et sera consacrée à la thématique « Enjeux croisés entre planification et foncier ».
14 novembre 2019 - Club Centre-Val de Loire
La prochaine journée du Club PLUi Centre-Val de Loire aura lieu à Orléans, et sera consacrée à la thématique « SCoT et aménagement commercial »
15 novembre 2019 - Club Grand Est
La prochaine journée du Club PLUi Grand Est aura lieu à l’Abbaye des Pré-Montré.
26 novembre 2019 - Club Pays de la Loire
La prochaine journée du Club PLUi Pays de la Loire aura lieu à Angers, et sera consacrée à la thématique « L’intégration des enjeux air-énergie-climat dans la planification ».
3 décembre 2019 - Club Hauts-de-France
La prochaine journée du Club PLUi Hauts-de-France sera consacré à la thématique « Le commerce dans les PLUi et les SCoT ».